Investimenti privati utili con cautela. Serve rilanciare quelli pubblici

Il tema della carenza di investimenti pubblici, dalla viabilità ai trasporti, dalla sanità all’ambiente, dall’energia alla regimazione ed approvvigionamento idrico, all’adattamento alla crisi climatica, tiene banco da tempo nel Paese, come pure in Umbria.

In realtà si tratta di una problematica di respiro europeo, dato che nell’Unione Europea, anche per effetto di politiche di contenimento della spesa pubblica a volte poco lungimiranti, si registra un drammatico sottodimensionamento nell’ammontare di investimenti pubblici. Sempre a livello europeo, solo nel settore cleantech (transizione energetica), si stima un gap di 470 mld all’anno, mentre per la modernizzazione delle infrastrutture di trasporto occorrerebbero ulteriori 160 md all’anno per allinearsi agli obiettivi della Strategia per la mobilità sostenibile della Commissione europea.

Tornando alla nostra regione, il quadro delle esigenze si è andato – purtroppo – drammaticamente “arricchendo” negli ultimissimi anni per via della grave crisi idrica del Lago Trasimeno, che ha ormai perso circa la metà dell’acqua, richiedendo interventi straordinari e di notevole entità per essere salvato.

Il quadro relativo agli andamenti degli investimenti pubblici in Umbria, d’altra parte, non è sconsolante. L’ultimo Rapporto sull’Economia regionale di Banca d’Italia ci informa – a partire dai dati di OpenCUP – che nel periodo 2019-25 la spesa complessiva pro capite per progetti di investimento locali in Umbria è più che triplicata, superando la media italiana (450,4 euro contro 442,1). L’aumento degli esborsi è stato sostenuto in misura rilevante da progetti afferenti a strumenti di investimento comunitari – fino al 2023 rappresentati per lo più dalle politiche strutturali di coesione e successivamente dal PNRR – e nazionali.

Ciò non significa, comunque, che non vi siano fabbisogni insoddisfatti, sui temi sopra accennati come su altri.

A tale proposito, Daniele Spinelli, consulente giuridico di PREM Bocconi, ha recentemente richiamato il ruolo che i capitali privati possono svolgere nell’integrare le risorse pubbliche, ruolo che tipicamente può realizzarsi attraverso gli strumenti del Partenariato pubblico privato (Ppp) ed in particolare di quella fattispecie di Ppp contrattuale consistente nella finanza di progetto, meglio conosciuta con la espressione inglese di project finance o financing, strumenti previsti e normati anche nel vigente Codice dei contratti pubblici.

In estrema sintesi, si intende per project financing un composito meccanismo finanziario e negoziale dove il promotore-imprenditore si presenta ai finanziatori portando a garanzia del prestito che richiede la remuneratività prospettica del progetto che intende realizzare. In tale logica, quindi, il finanziatore non dovrebbe finanziare il soggetto (per esempio un’azienda), ma il progetto. In genere viene costituito allo scopo un SPV (Special Purpose Vehicle), cioè una società di progetto, finalizzata esclusivamente alla realizzazione dell’opera. In tal modo si isola dal punto di vista economico-finanziario il progetto dalle altre attività dei soggetti coinvolti (ring fencing).

Da questa breve definizione si capisce che il presupposto fondamentale di questo strumento risiede nella possibilità, per il progetto finanziato, di generare flussi di cassa (cash flow) positivi tali da consentire al promotore del progetto di restituire le somme prese a prestito, oltre a poter conseguire un adeguato margine di profitto. Si parla in tal caso delle cosiddette “opere calde”, dove l’amministrazione concedente (siamo nel campo del contratto di concessione di opere pubbliche) non versa un prezzo per l’esecuzione dell’opera (oppure versa un prezzo che copre solo una parte dei costi di realizzazione), dato che concede il diritto di sfruttare economicamente l’opera (per esempio un parcheggio a pagamento).

Nel caso, invece, delle “opere fredde”, la concessione non prevede – come nel caso precedente – il ricorso al mercato, posto che riguarda la realizzazione di un’opera che verrà utilizzata direttamente dall’amministrazione concedente. In tal caso la remunerazione per chi realizza l’opera proviene da un canone che copra i costi di realizzazione e gestione.

Ormai da molti anni, a forza di spending review, risanamenti finanziari e consolidamenti di bilancio, le risorse per gli investimenti si sono sempre più andate diradando nei bilanci pubblici; ai tempi della crisi dei debiti sovrani (quando lo spread dei BTP raggiungeva i 500 punti), per esempio, in pochi anni la spesa pubblica per investimenti calò di circa il 37%.

Le ristrettezze dei bilanci pubblici, il predominio dell’approccio liberista in economia, con la conseguente esaltazione del mercato come luogo e strumento per risolvere ogni problema, lo svilimento del ruolo del pubblico e delle relative professionalità, sono tutti fattori che hanno fatto sì che il project financing sia stato spesso visto come una sorta di formula magica, evocata in tutti quei casi in cui vi sono opere pubbliche da realizzare e le risorse scarseggiano.

La costruzione delle infrastrutture viarie tra Umbria e Marche, conosciute come Quadrilatero, per finanziare una parte dei costi di costruzione, aveva conosciuto, per esempio, un tentativo originale di (quasi) project financing, più esattamente una forma di road pricing diversa dal classico pedaggio, tesa alla cattura del valore generato per effetto della valorizzazione delle aree servite dalla nuova infrastruttura. L’idea era suggestiva, ma si risolse in un nulla di fatto o quasi.

Le cose, infatti, non sono così semplici.

Intanto il montaggio di un project financing presuppone notevoli costi, per via del complesso delle operazioni e contratti da realizzare (contratti di fornitura, di appalto, di finanziamento, di garanzia, di società, di concessione, etc), quindi richiede una certa soglia dimensionale, al di sotto della quale non risulta conveniente.

Gli investitori, inoltre, tendono a minimizzare i rischi, richiedendo che l’Ente pubblico metta a disposizione risorse al fine di assorbire i rischi della fase di start up, cosa questa in sé normale ma, senza un attento controllo del montaggio finanziario dell’operazione, può portare ad esiti cosiddetti di cream skimming , dove il privato “screma” la parte migliore, lasciando al pubblico i rischi e relativi oneri.

Ma, soprattutto, l’opera da realizzare – ad eccezione delle già richiamate “opere fredde” – deve essere in grado di generare flussi di cassa al fine di rimborsare i capitali ottenuti, flussi che, a loro volta, provengono dai pagamenti versati dagli utenti/clienti/cittadini che utilizzano l’opera stessa.

Certamente non tutte le opere pubbliche presentano tali caratteristiche. Spesso non viene richiesto alcun prezzo per fruirne (si pensi ad una strada o un ospedale) e, anche quando viene chiesto, il prezzo non ha le caratteristiche di una tariffa remuneratoria, dato che viene appositamente fissato ad un livello inferiore (vedi, ad esempio, il servizio di trasporto pubblico locale). Difficile, per esempio, pensare alla finanza di progetto per sovvenzionare gli ingenti costi relativi alle varie opere necessarie per portare acqua al Trasimeno.

Strumenti e procedure del project financing possono certo essere utilizzati, con le dovute cautele, per realizzare opere pubbliche, laddove ne ricorrano i presupposti.

Ma è necessario un deciso rilancio degli investimenti pubblici, con adeguamento, delle relative risorse, ripristinando quella capacità di spesa falcidiata negli ultimi venti anni da manovre di “risanamento” della finanza pubblica che, troppo spesso, hanno penalizzato le risorse per gli investimenti, rispetto alla spesa corrente.

Lucio Caporizzi, Comitato scientifico Nuove Ri-Generazioni Umbria